Аннотация. В статье на фоне совершенствования организационной структуры Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации в период 1992—2005 гг. представлена её военная составляющая.
Summary. The article represents the military component of the Russian Federation Unified Air Traffic Control System in 1992-2005 on the background of improving its organisational structure.
КРЫЛОВ Семён Владимирович — заместитель главного редактора «Военно-исторического журнала», полковник запаса, кандидат исторических наук, доцент
(Москва. E-mail: Mil_Hist_magazin@mail.ru).
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ ВОЕННОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВОЗДУШНОГО ДВИЖЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1992—2005 гг.)
Совершенствование организационной структуры Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (ЕС ОрВД РФ) в интересах повышения эффективности её функционирования в период с 1992 по 2005 год являлось важнейшим направлением развития ЕС ОрВД. Эта работа в основном коснулась её гражданской части, т.к. кризисное состояние Единой системы организации воздушного движения в значительной мере определялось трудностью её приспосабливание к новым условиям рыночной экономики.
После ликвидации союзных министерств и ведомств начался длительный поиск построения рациональной структуры государственного управления гражданской авиацией (ГА) и соответствующих органов управления воздушным движением. Этот процесс находился в перманентном состоянии и продолжался с 1992 по 2005 год. Так, Указом Президента Российской Федерации от 27 февраля 1992 года № 200 «О Комиссии по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением при Правительстве Российской Федерации»1 была образована Комиссия по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением в Российской Федерации — Росаэронавигация, которая явилась правопреемницей аналогичной комиссии, функционировавшей в СССР, — Госаэронавигации. В начале она возглавлялась А.А. Пышным, а затем В.Г. Щелковниковым, под руководством которых предпринимались настойчивые попытки сформировать общественное мнение о необходимости образования Государственной системы по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением, действующей на вневедомственных принципах построения и функционирования, но уже не в масштабах СССР, а в границах Российской Федерации.
Росаэронавигация совместно с Государственным научно-исследовательским институтом (ГосНИИ) «Аэронавигация» в целях дальнейшего развития и совершенствования ЕС ОрВД в новых условиях подготовила проект постановления Правительства Российской Федерации, в котором предусматривалось проведение широкого круга мероприятий по созданию в стране Единой системы ОрВД, основанной на вневедомственных принципах построения и функционирования. Предполагалось образовать Государственный комитет по использованию воздушного пространства (ИВП) и управлению воздушным движением (УВД) при Председателе Правительства РФ с возложением на него ответственности за ИВП и УВД в России, а также практическое руководство Единой системой ОрВД РФ. Формирование как самого центрального аппарата комитета, так и его органов на местах должно было осуществляться военными и гражданскими структурами, обеспечивавшими решение задач ИВП и УВД. Были также определены основные задачи, решаемые комитетом и его подчинёнными органами на переходный период. Однако эти предложения не нашли поддержки со стороны Министерства обороны (МО) и Межгосударственного авиационного комитета (МАК), которые считали, что в первую очередь необходимо привести организационную структуру гражданской составляющей Единой системы организации воздушного движения в соответствие со сложившейся в стране экономической обстановкой и уже после этого, опираясь на глубокую научную проработку, определить рациональную организационную структуру построения ЕС ОрВД.
Осенью 1992 года Комиссия по ИВП и УВД Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 года № 1148 «О структуре центральных органов Федеральной исполнительной власти»2 была реорганизована в Комиссию по регулированию воздушного движения в качестве самостоятельного подразделения центрального аппарата Министерства транспорта Российской Федерации (не вошедшего в состав Департамента воздушного транспорта Минтранса РФ).
Весной 1993 года была образована Генеральная дирекция по модернизации Единой системы организации воздушного движения3, которая, как и Росаэронавигация, являлась подразделением центрального аппарата Министерства транспорта Российской Федерации.
Во исполнение приведённых выше указов Президента Российской Федерации было принято постановление Совета министров — Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 года № 698 «О совершенствовании системы использования воздушного пространства и управления воздушным движением Российской Федерации»4, в соответствии с которым была восстановлена Межведомственная комиссия по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Российской Федерации (МВК по ИВП и УВД РФ)5 под председательством главнокомандующего Военно-воздушными силами (ВВС), а Министерству обороны РФ совместно с Министерством транспорта РФ было предписано в трёхмесячный срок разработать и представить на утверждение в Совет министров — Правительство Российской Федерации проект Положения о Единой системе управления воздушным движением Российской Федерации.
На МВК по ИВП и УВД РФ возлагалось решение следующих задач:
— организация и обеспечение мероприятий по рациональному распределению воздушного пространства в интересах народного хозяйства и обороны государства, а также непрерывности управления воздушным движением;
— разработка предложений по совершенствованию структуры воздушного пространства и порядку его использования;
— совершенствование форм и методов управления воздушным движением;
— рассмотрение программ и планов оснащения органов Единой системы управления воздушным движением Российской Федерации (ЕС УВД РФ)6 техническими средствами обслуживания воздушного движения в соответствии с требованиями мирного и военного времени и др.
Функции рабочего аппарата Межведомственной комиссии по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Российской Федерации были возложены на существовавшие структурные подразделения Министерства обороны Российской Федерации (Управление МВК по ИВП и УВД РФ) и Министерства транспорта Российской Федерации (Росаэронавигация).
6 октября 1994 года в свет вышло постановление Правительства Российской Федерации № 1148 «О системе управления воздушным движением Российской Федерации»7, утвердившее Положение о Единой системе управления воздушным движением Российской Федерации, а также Положение о Межведомственной комиссии по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Российской Федерации и её состав.
К концу 1994 года организационная структура верхнего уровня Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации имела вид, приведённый на схеме, из которой видно, что её военная составляющая осталась без изменений относительно аналогичной структуры Единой системы УВД СССР, а вопросами использования воздушного пространства и управления воздушным движением, включая технические аспекты развития и совершенствования Единой системы ОрВД страны, в гражданской авиации занимались три самостоятельных подразделения центрального аппарата Министерства транспорта Российской Федерации (Департамент воздушного транспорта, Росаэронавигация и Генеральная дирекция по модернизации ЕС ОрВД).
Очевидно, что это затрудняло оперативное решение вопросов, связанных с функционированием ЕС ОрВД РФ, а также выход Единой системы в целом из кризисного состояния.
Необходимо подчеркнуть, что большое значение для формирования структуры гражданской составляющей ЕС ОрВД имело постановление Совета министров — Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1993 года № 403 «О модернизации единой системы организации воздушного движения Российской Федерации»8.
Седьмым пунктом этого постановления Министерству транспорта РФ предписывалось обеспечить в установленном порядке выделение из состава предприятий гражданской авиации подразделений, осуществлявших функции организации ИВП и УВД в РФ, и образование на их основе государственных организаций. Необходимость образования таких организаций (предприятий) обосновывалась тем, что объекты, системы и средства УВД аэропортов и авиапредприятий, связанные с обеспечением функционирования Единой системы организации воздушного движения, должны были находиться в федеральной собственности и не подлежать приватизации. Это положение соответствовало Указу Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»9.
В целях выполнения постановления Совета министров — Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1993 года № 403 приказом министра транспорта РФ № 79 в 1994 году был утверждён перечень региональных государственных предприятий по ИВП и УВД, а также перечень объектов, систем и средств управления воздушным движением, передаваемых на баланс региональным государственным предприятиям по ИВП и УВД. Этим же приказом начальникам региональных управлений воздушного транспорта предписывалось организовать выделение из состава авиационных предприятий, аэропортов и учебных заведений служб УВД, баз (узлов) эксплуатации радиотехнического оборудования и связи (ЭРТОС), а также служб аэронавигационной информации и создать на их основе государственные региональные предприятия по ИВП и УВД и их филиалы.
Однако постановление Совета министров — Правительства Российской Федерации № 403 и приказ министра транспорта РФ № 79 не были выполнены в полном объёме. Так, в течение 1993—1996 гг. были созданы только 35 региональных государственных предприятий по ИВП и УВД, в т.ч. на 22 аэродромах федерального подчинения (из 63) и на 13 аэродромах, где базировались районные и вспомогательные районные центры (из 128)10. При этом их полное формирование не было завершено из-за задержки выделения службами движения и ЭРТОС соответствующего имущества из авиакомпаний и аэропортов.
В интересах построения рациональной структуры государственного управления гражданской авиацией и воздушным движением был издан Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 1996 года № 382 «О совершенствовании системы государственного управления транспортным комплексом в Российской Федерации»11, в соответствии с которым на основе соответствующих департаментов Министерства транспорта РФ была образована Федеральная авиационная служба России (ФАС).
Во исполнение этого указа Правительством Российской Федерации 14 мая 1996 года было принято постановление № 583 «Вопросы Федеральной авиационной службы России»12, на основании которого на ФАС было возложено решение задач государственного управления гражданской авиацией и организацией воздушного движения.
В подчинение Федеральной авиационной службе были переданы Комиссия по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением в Российской Федерации — Росаэронавигация и Генеральная дирекция по модернизации Единой системы организации воздушного движения. Одновременно ФАС были подчинены региональные управления воздушного транспорта.
Рассматриваемым постановлением было принято решение: в целях повышения безопасности и регулярности полётов воздушных судов, а также в интересах формирования единой хозяйственной системы управления воздушным движением и регулирования использования воздушного пространства России создать Федеральное унитарное предприятие по организации воздушного движения, основанное на праве хозяйственного ведения. 25 декабря 1996 года такое предприятие появилось13.
В свете вышесказанного после принятия 19 марта 1997 года Воздушного кодекса Российской Федерации (№ 60-ФЗ)14 Правительством страны было издано постановление от 18 июня 1998 года № 605 «О государственном регулировании и организации использования воздушного пространства Российской Федерации»15, которым утверждались новые Положение о Единой системе организации воздушного движения Российской Федерации, Положение о Межведомственной комиссии по использованию воздушного пространства Российской Федерации и её состав. <…>
Полный вариант статьи читайте в бумажной версии «Военно-исторического журнала» и на сайте Научной электронной библиотеки http:www.elibrary.ru
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. № 11 от 12 марта 1992 г. С. 734, 735.
2 Там же. № 40 от 8 октября 1992 г. С. 2937—2942.
3 См.: Положение о Генеральной дирекции по модернизации Единой системы организации воздушного движения. Утверждено постановлением Совета министров — Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1993 г. № 403 «О модернизации единой системы организации воздушного движения Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. № 20 от 17 мая 1993 г. С. 1977—1983. В подлиннике данного документа первое слово в названии ЕС ОрВД РФ (единой) написано со строчной буквы.
4 Там же. № 31 от 2 августа 1993 г. С. 3285, 3286.
5 По аналогии с Межведомственной комиссией Единой системы управления воздушным движением СССР. Характерно, что после создания Межведомственной комиссии по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Российской Федерации на местах (при командующих авиационными объединениями) также были реанимированы зональные межведомственные комиссии (ЗМВК), которые решали задачи, аналогичные задачам, решавшимся ЗМВК ЕС УВД СССР.
6 Такое название имело место до 18 июня 1998 г. Для лучшего восприятия информации представляется целесообразным далее по тексту публикации придерживаться названия «Единая система организации воздушного движения Российской Федерации» за исключением тех положений исследования, в которых данное обобщение искажает их смысловое содержание.
7 Собрание законодательства Российской Федерации. № 25 от 17 октября 1994 г. С. 3695.
8 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. № 20 от 17 мая 1993 г. С. 1970—1972.
9 Там же. № 1 от 3 января 1994 г. С. 6—8.
10 Тюрин О.А., Чернышёв И.Я., Крылов С.В. История создания, функционирования и развития Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации: отчёт по НИР. М.: 24 НЭИУ МО РФ — ГосНИИ «Аэронавигация», 2002. С. 362.
11 Собрание законодательства Российской Федерации. № 12 от 18 марта 1996 г. С. 2837, 2838.
12 Там же. № 21 от 20 мая 1996 г. С. 5300—5302.
13 Тюрин О.А., Чернышёв И.Я., Крылов С.В. Указ. соч. С. 375.
14 Собрание законодательства Российской Федерации. № 12 от 24 марта 1997 г. С. 2386—2425.
15 Там же. № 26 от 29 июня 1998 г. С. 5725.