Аннотация. В статье исследуются причины и последствия отказа германского политического руководства от призывной системы комплектования национальных вооружённых сил (бундесвера), на протяжении десятилетий считавшейся основой обороноспособности немецкого государства.
Summary. The paper examines the reasons for and the consequences of the German political leadership rejecting the call-up system in the national armed forces (Bundeswehr) that for decades had been considered the basis of the German state’s defense potential.
В середине XIX столетия в мире началась эпоха массовых армий, формировавшихся на основе всеобщей воинской обязанности. Родоначальницей этой системы считают Францию эпохи Великой Французской революции; важным шагом стало введение подобных принципов комплектования войск в Пруссии в 1814 году. После побед прусского оружия в войнах 1860—1870-х годов с Данией, Австрией и Францией всеобщую воинскую обязанность стали внедрять и другие ведущие государства Европы. В первой половине ХХ века эта тенденция приобрела практически повсеместный характер. Даже страны, в которых существовало традиционное предубеждение против призыва (к примеру, Великобритания), были вынуждены уступить велению времени. На полях обеих мировых войн XX столетия уже сражались многомиллионные армии, созданные на основе массового призыва.
Казалось, разумных альтернатив данной системе просто не существует. Однако во второй половине ХХ века всё большее число стран начало отказываться от подобного метода комплектования своих вооружённых сил. Федеративная Республика Германия, в которой призывная система имела глубокие исторические корни, а также выполняла важную политическую функцию, в начале нового тысячелетия также стала участником этого процесса.
«Перспективы перехода бундесвера на полностью добровольный принцип комплектования в течение ближайшего десятилетия отсутствуют», — писал британский исследователь Э. Кинг в своей работе, посвящённой трансформации вооружённых сил европейских государств1. Его монография увидела свет в 2011 году. По иронии судьбы именно тогда германские политики отказались от призывной системы. Для многих экспертов это решение оказалось неожиданным — ещё совсем недавно ФРГ казалась апологетом воинской повинности. Тем не менее немцы последовали примеру своих европейских соседей — Великобритании и Франции, вооружённые силы которых к тому моменту уже полностью перешли на контрактную основу.
Современная германская армия (бундесвер) появилась в 1955 году и изначально комплектовалась добровольцами. Вскоре стало понятно, что достичь поставленной цели — довести численность вооружённых сил до 500 тыс. солдат и офицеров — невозможно без введения всеобщей воинской повинности. В июле 1956 года был принят соответствующий закон. В годы «холодной войны» в политической элите ФРГ существовал консенсус по поводу системы призыва; считалось, что без массовой призывной армии невозможно обеспечить обороноспособность страны. Изначально срок службы составлял 12, потом постепенно был увеличен до 18 месяцев. В дальнейшем сроки службы сокращались (так, в 1973 г. — с 18 до 15 месяцев)2, а в 1980-е годы всё большее распространение получала альтернативная гражданская служба. Однако в целом система всеобщей воинской обязанности являлась основой западногерманских вооружённых сил.
Ситуация начала меняться после воссоединения Германии и распада биполярной системы. Причиной стали радикальные изменения рамочных условий развития политики безопасности ФРГ. Масштабная война в Европе, на которую ранее ориентировались немцы в процессе военного строительства, теперь стала крайне маловероятной. Осмысление этого факта продолжалось в течение 1990-х годов. Правительство Шрёдера, пришедшее к власти в 1998 году, приступило к масштабной реформе вооружённых сил.
В 2003—2006 гг. появилась серия концептуальных документов, формулировавших новые приоритеты и задачи германской политики безопасности. В соответствии с ними основными угрозами для ФРГ являлись кризисы и конфликты в различных регионах планеты, международный терроризм и распространение оружия массового поражения. Соответственно, бундесверу следовало превратиться из «армии территориальной обороны» в «армию интервенций». Вооружённые силы должны были стать более гибкими и мобильными, решающее значение приобретала способность проекции силы в различные регионы мира. Вместо масштабной войны массовых армий наиболее вероятным сценарием становились различного рода миротворческие операции. Они, в свою очередь, требовали компактных профессиональных контингентов, оснащённых по последнему слову техники.
Изменение спектра задач и серьёзные финансовые ограничения заставляли уменьшить численность бундесвера. Ещё в 1990 году в рамках международных соглашений было выдвинуто требование о сокращении германских вооружённых сил с 500 до 370 тыс. солдат и офицеров. Вскоре стала очевидной необходимость дальнейших сокращений. В «Концепции бундесвера» 2004 года, в частности, предусматривалось довести численность вооружённых сил к 2010 году до 252,5 тыс. человек3.
К этому моменту бундесвер начал активно участвовать в операциях за границей. Первые миссии состоялись ещё в начале 1990-х годов, а решение Федерального конституционного суда, принятое в июле 1994 года, открыло дорогу для широкого представительства в составе миротворческих сил. В 1995 году значительный контингент военнослужащих бундесвера был отправлен в Боснию, в 1999 году — в Косово, в 2002 году — в Афганистан. Направлять за рубеж призывников без их согласия запрещалось, да и польза от них в операциях подобного рода казалась сомнительной. Все перечисленные выше факторы привели к тому, что в начале XXI века потребности бундесвера в призывниках стремительно падали.
Это, в свою очередь, вело к дальнейшему сокращению срока службы. В 1991 году он был уменьшен до 12 месяцев, в 1996 году — до 10. С 2002 года срок службы составлял 9 месяцев4. Параллельно всё более популярной становилась альтернативная гражданская служба — в конце 1990-х годов её выбирали уже более половины призывников. В результате, если в середине 1990-х годов вооружённые силы всё ещё призывали ежегодно более 150 тыс. человек, то десятилетие спустя эта цифра колебалась между 60 и 80 тыс.
В начале XXI столетия бундесвер начал стремительно превращаться из массовой армии в компактные профессиональные войска. Эта объективно сложившаяся ситуация неизбежно приводила к тому, что само существование характерного для массовых армий института всеобщей воинской повинности оказалось под вопросом. Всё чаще слышались доводы в пользу полного отказа от призывной системы. Дискуссия вокруг всеобщей воинской обязанности продолжалась в ФРГ в течение двух десятилетий после объединения страны.
Основные доводы сторонников отмены призыва можно сгруппировать в рамках нескольких ключевых категорий:
Проблема справедливости и прав человека. С начала 1990-х годов остро встал вопрос о том, существует ли необходимость сохранять повинность, серьёзно затрагивающую и личную, и профессиональную жизнь молодых немцев. Федеральный президент Роман Герцог в 1995 году охарактеризовал всеобщую воинскую обязанность как «глубокое вмешательство в индивидуальную свободу молодого гражданина»5. Обращалось внимание и на то, что призыву подлежали лишь мужчины, что нарушало принципы равенства полов. Однако даже среди мужчин не существовало справедливого распределения воинской повинности, поскольку подлежавший призыву ежегодный контингент неизменно оказывался больше, чем потребности вооружённых сил.
Проблема целесообразности призывной системы в рамках современных вооружённых сил. Трансформация бундесвера, изменение его профиля привели к тому, что основу вооружённых сил стали составлять профессиональные военные, служившие по контракту на протяжении длительного срока. Всё более высокие требования к квалификации военнослужащих, предъявляемые современной тактикой и техническим оснащением армии, фактически вытесняли призывников на сугубо вспомогательную, если не маргинальную, роль. В течение короткого срока службы подготовить из призывника полноценного солдата стало невозможным, потребность в большом числе обученных резервистов также отпала. Это было связано не в последнюю очередь и с изменением спектра задач, стоявших перед бундесвером. Территориальная оборона отошла на второй план — нападение на германскую территорию считалось в среднесрочной перспективе практически невероятным сценарием. Ключевую роль стали играть миротворческие миссии в рамках многонациональных сил, предъявлявшие новые требования к облику бундесвера.
Финансовая проблема. В ХХ веке считалось аксиомой, что призывная армия стоит дешевле наёмной. Однако в начале XXI столетия этот тезис становился всё более сомнительным. В условиях, когда призывник не мог быть «полноценным» солдатом, расходы на его обучение и содержание представлялись во многих случаях пустой тратой остродефицитных государственных средств. К тому же ряд исследований (в том числе проведённое в 2004 г. Институтом менеджмента вооружённых сил Университета бундесвера в Мюнхене) показали, что отказ от воинской повинности позволит существенно сэкономить бюджетные средства. «С экономической точки зрения профессиональная армия является более предпочтительной по сравнению с призывной армией» — к такому выводу пришли в том же году авторы исследования, подготовленного Немецким институтом экономических исследований6.
В сторону отказа от всеобщей воинской обязанности политическую элиту ФРГ толкал и опыт ключевых партнёров по НАТО, в первую очередь Франции. Последняя сохраняла призывную систему в течение всей «холодной войны», однако в конце 1990-х годов сделала выбор в пользу полностью профессиональной армии7. Великобритания отказалась от призывной системы ещё задолго до описываемых событий. На этом фоне сохранение призывной системы в ФРГ не только выглядело откровенно архаичным, но и могло оказать реальное негативное влияние на способность бундесвера участвовать в совместных операциях в рамках Североатлантического альянса.
Тем не менее у сторонников сохранения всеобщей воинской обязанности в ФРГ также имелись весьма весомые аргументы.
Политический аспект. В Германии по опыту двух мировых войн придавалось особенное значение тому, чтобы армия не превращалась в самостоятельное «государство в государстве», а сохраняла тесную связь с народом. Всеобщая воинская обязанность должна была играть роль своеобразного моста между вооружёнными силами и обществом в целом, важного элемента гражданского контроля. Пропагандировался образ солдата как «гражданина в униформе», который не слепо повинуется приказам, а думает и самостоятельно принимает решения. Контрактная система, как представлялось сторонникам сохранения призыва, приведёт к отказу от этого идеала и непредсказуемым политическим последствиям, связанным с обособлением армии, превращением её в замкнутую военизированную касту.
Кадровая проблема. Сторонники всеобщей воинской обязанности не отрицали, что подготовить квалифицированного солдата за несколько месяцев невозможно. Однако задача призывной системы заключалась вовсе не в этом: служба по призыву представляла собой нечто вроде ознакомительных курсов, которые должны были привлекать на более продолжительную военную службу талантливую молодёжь. По данным «Белой книги» 2006 года, до 40 проц. принятых на службу контрактников составляли призывники, решившие продолжить военную карьеру8. В этих условиях многие считали, что отказ от призывной системы весьма негативно скажется на кадровом составе германской армии. Вооружённые силы получат далеко не лучшие кадры, поскольку служба в их рядах связана с рядом очевидных ограничений индивидуальной свободы, а предлагаемые условия не настолько привлекательны, чтобы компенсировать это. Аналогичные опасения существовали в отношении альтернативной гражданской службы, которую обычно проходили на низкооплачиваемых должностях в социальной сфере. Если призыв будет отменён, то и альтернативную гражданскую службу также придётся отменить. Найдётся ли достаточное число добровольцев, которые займут разом освободившиеся места? Кроме того, призывники помогают расширять компетенции бундесвера, связанные с выполнением им «гражданских» задач в ходе операций различного рода.
Экономические аспекты. Поскольку расходы на вооружённые силы представляли собой сложную систему, различные методики подсчёта давали противоположные результаты. Наряду с вышеупомянутыми исследованиями, демонстрировавшими значительную экономию средств в результате отмены призывной системы, существовали аналитические работы, авторы которых приходили к иным выводам. В частности, они принимали во внимание возможное воздействие отмены призыва на гражданскую экономику (необходимость выплаты пособий, потери местных бюджетов от закрытия военных баз и т.д.)9.
Кроме того, противники отмены призыва резонно отмечали, что поскольку солдаты срочной службы составляют не слишком большую долю военнослужащих, то и всерьёз повлиять в негативном ключе на боеспособность армии они не в состоянии. Они также апеллировали к общественному мнению: согласно результатам проведённого в 2008 году опроса 62 проц. немцев поддерживали сохранение призывной системы10. Разногласия в обществе по данной проблеме сами по себе считались аргументом против поспешных преобразований.
К середине 2000-х годов позиции сторонников призывной системы выглядели достаточно прочными. По словам исследователей, их противники «оставались в меньшинстве»11 в среде политиков и экспертов. В упомянутых выше концептуальных документах всеобщая воинская обязанность характеризовалась как «несущий столп системы рекрутирования кадров»12, говорилось о том, что она «безоговорочно оправдала себя и в новых условиях»13. Почему же за крайне короткий промежуток времени позиция государственного руководства радикально изменилась?
В первую очередь необходимо отметить, что это изменение было всё же достаточно плавным. Постепенное сокращение сроков службы и доли призывников в вооружённых силах, а также многолетние дискуссии приучили общество к мысли о возможной отмене воинской повинности. Кроме того, число сторонников соответствующей реформы с течением времени росло. Так, уже в 2007 году «усиление добровольного принципа военной службы» стало одним из программных требований Социал-демократической партии Германии (СДПГ), входившей на тот момент в правящую коалицию14. Однако в 2009 году социал-демократы перешли в оппозицию. Было сформировано коалиционное правительство в составе блока Христианско-демократического союза и Христианско-социального союза (ХДС/ХСС) и Свободной демократической партии (СвДП). В коалиционном договоре было записано намерение сократить срок службы ещё больше — до 6 месяцев15. Министром обороны стал представитель ХСС Карл-Теодор Гуттенберг.
Гуттенбергу пришлось столкнуться с очередным ростом общественного интереса к проблеме всеобщей воинской повинности. Поскольку новый министр поставил своей целью продолжить реформирование вооружённых сил, ему было необходимо принять принципиальное решение по данному вопросу. К этому моменту отмену призывной системы поддерживали все представленные в бундестаге партии, за исключением блока ХДС/ХСС, который, однако, был «старшим партнёром» в правящей коалиции.
В 2010 году по заказу министерства обороны было проведено исследование о возможных путях дальнейшего развития германской армии. К этому моменту число призывников в вооружённых силах сократилось до 35 тыс.16 Опираясь на результаты этого исследования, Гуттенберг летом того же года внёс на обсуждение кабинета вопрос об отказе от всеобщей воинской повинности. Примечательно, что за несколько месяцев до этого в предисловии к сборнику научных статей министр обороны говорил о том, что призывная система «полностью оправдала себя» в новых условиях и сохраняет большое значение17.
После некоторых колебаний федеральное правительство в декабре 2010 года поддержало отказ от всеобщей воинской обязанности. Весной 2011 года бундестаг и бундесрат проголосовали за это решение, которое тем самым приняло законную силу. Формально призывная система прекращала функционировать с 1 июля того же года, фактически это произошло уже в марте. Молодым людям была предложена альтернатива в виде добровольной военной службы (ДВС) на срок от 12 до 23 месяцев. Выступая в бундестаге, новый федеральный министр обороны Томас де Мезьер назвал перемены необходимыми, но «не радостными»18. Необходимо отметить, что решение об отказе от призывной системы не вызвало в германском обществе оживлённых дискуссий и было воспринято достаточно спокойно.
Следует обратить внимание на то, что вопреки распространённому заблуждению произошла не полная отмена, а приостановка (Aussetzung) всеобщей воинской повинности. В законодательстве, в том числе в основном законе, система призыва на военную службу продолжила своё существование. Это даёт возможность при необходимости без серьёзных затруднений вернуться к старой системе.
В чём заключались причины приостановки всеобщей воинской обязанности? Если посмотреть на историю проблемы, то становится очевидным, что речь шла не о спонтанном решении, а об итоге длительного развития. Идея отказа от призывной системы с 1990-х годов набирала всё большую популярность. Различные политические и общественные силы постепенно переходили в лагерь её сторонников. Опорой призывной системы оставалась значительная часть военной элиты и христианских демократов. Однако в конце первого десятилетия XXI века вооружённым силам пришлось столкнуться с масштабным и многосторонним кризисом, который помог преодолеть сопротивление «традиционалистов».
Составляющими этого кризиса стали:
во-первых, общественная дискуссия по проблеме «зарубежных операций» бундесвера, вызванная положением германского контингента в Афганистане. Своего пика она достигла после так называемого Кундузского инцидента осенью 2009 года. В центре дискуссии оказался вопрос о ключевых целях политики безопасности, а также о способности германских вооружённых сил решать поставленные перед ними задачи;
во-вторых, очевидные проблемы в сфере реализации Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО). Несмотря на громкие заявления, сформировать действительно эффективную «европейскую армию» в той или иной форме, по сути, не удалось. На повестке дня стоял вопрос о том, способен ли ЕС в принципе проводить собственную политику безопасности;
в-третьих, мировой экономический кризис, начавшийся в 2008 году. Он до предела обострил одну из старых проблем германской политики — постоянный бюджетный дефицит и рост государственного долга. Правительство «чёрно-жёлтой» коалиции во главе с Ангелой Меркель, пришедшее к власти осенью 2009 года, поставило своей целью переломить негативную тенденцию и ликвидировать дефицит государственного бюджета. Для этого нужно было, в частности, сократить военные расходы. С учётом острой потребности в техническом перевооружении армии поставленная задача напоминала «квадратуру круга». По мнению германского исследователя Ю. Франке, именно «преимущественно экономические причины» привели к отказу от призывной системы19;
в-четвёртых, проблемы, связанные с реформированием вооружённых сил. Несмотря на масштабную трансформацию бундесвера в течение первого десятилетия XXI века, было очевидно, что германская армия нуждается в дальнейших преобразованиях, призванных повысить её эффективность и одновременно сократить стоимость.
Разрешение этого кризиса требовало создания гибких, профессиональных, оснащённых по последнему слову техники вооружённых сил без сопутствующего роста военных расходов. Чтобы достичь этой цели, необходимо было решиться на масштабные преобразования. Возможности паллиативных, компромиссных решений, к которым часто прибегали в предшествующие годы, оказались по сути исчерпанными. Отказ от призывной системы стал во многом болезненной, но логичной и ожидаемой мерой на этом пути.
К каким последствиям привела отмена всеобщей воинской обязанности? В германских средствах массовой информации господствовала скептическая оценка способности вооружённых сил привлекать молодёжь для прохождения ДВС. В частности, в августе 2013 года журнал «Spiegel» писал: «Похоже, проблемы с кадрами в бундесвере ухудшаются… Число желающих поступить на добровольную службу значительно снизилось по сравнению с предшествующим годом»20. Спустя четыре года после отказа от призыва журналисты констатировали: «Вооружённые силы все ещё борются с последствиями отказа от всеобщей воинской повинности… С момента отказа от призыва бундесвер движется навстречу трудным временам»21. Германская исследовательница Рабеа Хасс приходит к выводу о том, что «система добровольной службы лишь ограниченно способна играть роль инструмента рекрутирования»22.
При этом к подобным высказываниям нужно относиться с определённой осторожностью. Во-первых, далеко не очевидно, что сохранение призывной системы помогло бы лучше справляться с кадровой проблемой. Во-вторых, нельзя упускать из виду тот факт, что проходящие ДВС граждане составляют лишь сравнительно небольшую часть военнослужащих бундесвера. Отказ от призыва не мог привести к действительно масштабным негативным последствиям просто потому, что к моменту принятия соответствующего решения призывники играли в вооружённых силах второстепенную роль. Основу бундесвера составляли и продолжают составлять профессиональные солдаты. По состоянию на февраль 2017 года униформу бундесвера носили почти 178 тыс. человек, из них менее 10 тыс. проходили добровольную военную службу23. Как сказано в новейшей концепции германской политики безопасности, «бундесвер в количественном отношении может достаточно хорошо удовлетворить свои потребности»24, основная проблема заключается в нехватке квалифицированных специалистов.
Таким образом, в начале XXI столетия ФРГ вслед за своими ключевыми европейскими партнёрами перешла к системе полностью профессиональной, контрактной армии. Несмотря на все доводы сторонников сохранения старой модели комплектования и глубоко укоренившиеся традиции, решающий шаг был сделан. Объяснения этому следует искать в первую очередь не в национальных особенностях, а в глобальных тенденциях в военно-технической, экономической и социальной сферах. В эпоху, когда ключевой задачей германских вооружённых сил фактически стало участие в миротворческих операциях в различных регионах планеты, асимметричных конфликтах низкой интенсивности, данный шаг выглядит оправданным.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 King A. The transformation of Europe’s armed forces. From Rhine to Afghanistan. Cambridge, 2011. P. 37.
2 Krause U.V. Die Bundeswehr als Instrument deutscher Außenpolitik. Wiesbaden, 2013. S. 91.
3 Grundzüge der Konzeption der Bundeswehr vom 10. August 2004. S. 23.
4 Krause U.V. Op. cit. S. 218.
5 Ansprache von Bundespräsident Roman Herzog anläßlich der Kommandeurtagung der Bundeswehr. 15. November 1995 // Der Bundespräsident. Интернет-ресурс: http://www.bundespraesident.de (дата обращения: 4 марта 2017 г.).
6 Wehrpflicht statt Berufsarmee: Eine Alternative wider die ökonomische Vernunft. Berlin, Februar 2004. S. 14 // Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung. Интернет-ресурс: http://www.diw.de (дата обращения: 4 марта 2017 г.).
7 Подробно см.: Власов Н.А., Малыгина А.А., Павлов А.Ю. Мысль и меч: эволюция оборонной политики стран Западной Европы и развитие военных технологий во второй половине ХХ — начале XXI вв. М.: МБА, 2013. С. 205—212.
8 Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr. S. 145.
9 Buch D. Wohin mit der Wehrpflicht? Weisen die Partner wirklich den richtigen Weg? Bern, 2010. S. 30.
10 Kirsch U. Wehrpflicht in Deutschland — Position des Deutschen Bundeswehrverbandes // Darum Wehrpflicht. Baden-Baden, 2010. S. 15.
11 Sarotte M.E. German military reform and European security. Oxford, 2001. P. 26.
12 Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr. S. 145.
13 Ebenda. S. 12.
14 Hamburger Programm. Grundsatzprogramm der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands. Beschlossen auf dem Hamburger Bundesparteitag der SPD am 28. Oktober 2007. S. 26 // Sozialdemokratische Partei Deutschlands. Интернет-ресурс: http://www.spd.de (дата обращения: 4 марта 2017 г.).
15 Wachstum. Bildung. Zusammenhalt. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP. 17. Legislaturperiode. S. 124. // Freie Demokratische Partei. Интернет-ресурс: http://www.fdp.de (дата обращения: 4 марта 2017 г.).
16 Buch D. Op. cit. S. 17.
17 Freiherr zu Guttenberg K.-T. Grußwort des Bundesministers der Verteidigung / Wehrpflicht — legitimes Kind der Demokratie. S. 11.
18 Aussetzung der allgemeinen Wehrpflicht beschlossen. 24.03.2011 // Bundestag.de Интернет-ресурс: https://www.bundestag.de (дата обращения: 4 марта 2017 г.).
19 Franke J. Wie integriert ist die Bundeswehr? Baden-Baden, 2012. S. 215.
20 Wehrdienst: Bundeswehr findet immer weniger Freiwillige // Spiegel ONLINE, 16.08.2013. Интернет-ресурс: http://www.spiegel.de (дата обращения: 4 марта 2017 г.).
21 Von der Leyens Reformpläne sind nicht attraktiv. 30.01.2015 // NDR.de. Интернет-ресурс: https://www.ndr.de (дата обращения: 4 марта 2017 г.).
22 Haß R. Der Freiwillige Wehrdienst in der Bundeswehr. Ein Beitrag zur kritischen Militärsoziologie. Wiesbaden, 2016. S. 186.
23 Stärke: militärisches Personal der Bundeswehr // Bundeswehr.de. Интернет-ресурс: https://www.bundeswehr.de (дата обращения: 4 марта 2017 г.).
24 Weissbuch 2016 zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr. S. 124.
ВЛАСОВ Николай Анатольевич — доцент факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат исторических наук, доцент