65 лет подписания СССР, Великобританией и США соглашения о контрольном механизме в Германии

На завершающей стадии Второй мировой войны союзники по антигитлеровской коалиции имели ряд планов по развитию дальнейшей судьбы Германии[1]. СССР, США и Великобритания разрабатывали различные варианты ослабления экономической и политической мощи Германии, ее оккупации и расчленения на несколько «самостоятельных», отдельных областей. Самым известным из таких планов стала американская концепция У. Моргентау, которая предполагала ликвидацию Германии как промышленного конкурента на мировом рынке[2]. Тем не менее, державам-победительницам удалось выработать общую позицию, которая была закреплена в ряде международно-правовых документов, подготовленных Европейской консультативной комиссией[3] и определивших цели, организацию и функции органов управления Германией на период выполнения ею основных требований безоговорочной капитуляции.

Среди них важное место занимает Соглашение о контрольном механизме в Германии, подписанное 14 ноября 1944 г. Соглашение утверждено Правительством СССР 6 февраля 1945 г. В соответствии с договоренностью между правительствами СССР, США и Великобритании и временным правительством Французской республики (Лондон, 1 мая 1945 г.) Франция стала четвертым участником Контрольного механизма. Положения Соглашения были подтверждены и развиты принятым на Потсдамской конференции (17 июля – 2 августа 1945 г.) «Соглашением о политических и экономических принципах координированной политики Союзников в отношении побежденной Германии в период союзного контроля».

5 июня 1945 г. Военачальники союзных держав Г.К Жуков, Д. Эйзенхауэр, Б.Л. Монтгомери и Латр де Тассиньи подписали в Берлине Декларацию о поражении Германии и принятии правительствами СССР, США, Великобритании и Франции верховной власти в Германии в её границах на 31 декабря 1937 г.[4] 6 июня было опубликовано краткое изложение заключенных ранее соглашений: о зонах оккупации и о контрольном механизме в Германии.

Все эти документы определяли основные направления послевоенного развития Германии. Они исходили из того, что в Германии нет центрального правительства или власти, способной взять на себя ответственность за сохранение порядка, управление страной и выполнение требований держав-победительниц. В силу этого правительства СССР, США, Великобритании и Франции приняли на себя верховную власть в Германии, включая всю власть, которой располагали германское правительство, верховное командование и любые областные, муниципальные или местные правительства или власти, особо оговорив, что этот шаг не является аннексией Германии. Союзные правительства заявили, что будут принимать такие меры, включая полное разоружение и демилитаризацию Германии, какие сочтут необходимыми для мира и безопасности и в этих целях размещать вооруженные силы и гражданские органы в любой или во всех частях Германии.

В период оккупации Германия должна была рассматриваться как единое экономическое пространство. Предполагалась общая экономическая политика в промышленности, сельском хозяйстве, внешней торговле, финансовой и кредитной сферах, области коммуникаций и транспорта. Союзники должны были регулировать заработную плату, устанавливать норму выдачи продуктов и промышленных товаров по карточкам, контролировать уровень цен.

Вопрос о дезинтеграции Германии на обсуждение конференции «большой тройки» в Потсдаме в июле–августе 1945 г. даже не ставился. Но внесенное там Советским Союзом предложение о создании центрального германского правительства не прошло. Принятое в качестве компромисса решение об образовании пяти центральных германских департаментов (секретариатов) во главе с немецкими чиновниками не было реализовано из-за возражения Франции, считавшей, что центральные органы власти в Германии «преждевременны»[5].

Было решено не создавать центральное немецкое правительство, сосредоточив верховную власть в стране в руках Контрольного совета в Берлине. Членами Контрольного совета являлись главнокомандующие оккупационными войсками четырех держав, ему подчинялась межсоюзническая комендатура Берлина, разделенного на четыре сектора. При главкомах имелись политический, военно-морской и военно-воздушный советники. Основной функцией Контрольного совета была выработка планов и достижение согласованных решений по главным военным, политическим, экономическим и другим вопросам, общим для всей Германии. Решения Координационного совета принимались на основе принципа единогласия.

Учредительное заседание Контрольного совета состоялось 30 июля 1945 года одновременно с проходившей Потсдамской конференцией. Заседания Контрольного совета в соответствии с регламентом созывались не реже одного раза в десять дней и в любое время по просьбе какого-либо из его членов. Заседания Контрольного совета готовил постоянно действующий Комитет по координации. В составе последнего действовали двенадцать директоратов: военный, военно-морской, военно-воздушный, транспортный, политический, экономический, финансовый, по репарациям и поставкам, внутренних дел и связи, правовой, по делам военнопленных и перемещённых лиц и отдел рабочей силы. Ими поочерёдно в течение месяца управляли соответственно четыре директора.

Директива № 10 Контрольного совета от 22 сентября 1945 г. устанавливала, что законодательная деятельность Контрольного совета в оккупированной Германии осуществляется в форме:

обращений по вопросам особой важности для оккупационных властей или немецкого народа;
законов общего применения, если не указано иного;
приказов, в которых излагаются требования Контрольного совета к Германии, не установленные в Законах;
директив с целью ознакомления с общими намерениями и решениями Контрольного совета по административно-техническим вопросам;
инструкций, в которых излагаются конкретные требования к определённым органам.

Обращения и законы Контрольного совета подписывались членами Контрольного совета; приказы – членами Контрольного совета или членами Комитета по координации. Директивы и инструкции подписывались членами Комитета по координации. В отсутствие одного из членов Контрольного совета или Комитета по координации документы подписывались их заместителями.

Контрольному совету принадлежали следующие сферы компетенции:

Выполнение программы демилитаризации промышленности Германии, взимание репараций, ограничение импорта и экспорта;
Обеспечение производства товаров и услуг для поддержания среднего уровня жизни, но не превышающего средний уровень в европейских странах;
Осуществление равномерного распределения основных продуктов между оккупационными зонами для сбалансирования экономики;
Контроль над промышленностью и всеми внешнеэкономическими сделками. Предотвращение возрождения военного потенциала Германии;
Контроль над всеми германскими учреждениями и научно-исследовательскими центрами, связанными с экономической деятельностью.

Создавался и собственный германский управленческий аппарат, которому поручалось решение таких неотложных задач как ремонт транспорта, увеличение добычи угля, подъем производства сельскохозяйственной продукции. Ремонт жилья и восстановление коммунальных предприятий и коммуникаций.

На первых порах Контрольный совет принял ряд важных решений, направленных на денацификацию и демилитаризацию Германии. Так, его первые два закона касались отмены национал-социалистического права и роспуска и ликвидации национал-социалистических организаций. 25 февраля 1947 г. был издан Закон Контрольного совета № 46, ликвидировавший государство Пруссия.

Вместе с тем вскоре стало очевидным, что выступая за демократизацию Германии, союзники расходились во мнениях по конкретным вопросам преобразований. Так, американцы первоначально проводят в отношении Германии крайне жесткую политику. В одной из директив военной администрации сказано: «Оккупируя Германию, мы не освобождаем ее, а захватываем побежденное враждебное государство». Американская военная администрация не ставит перед собой задачу восстановления немецкой экономики. Она намерена лишь предотвращать возникновение «голода, болезней и беспорядков, могущих представлять угрозу для американских вооруженных сил»[6]. На протяжении трех послевоенных лет между странами-союзниками шли споры о дальнейшем развитии Германии. Предлагались самые разные варианты: от преобразования Германии в аграрную страну, до восстановления былого военного потенциала. Каждая из сторон сохраняла полную ответственность за управление своей зоной оккупации и являлась ее полновластным хозяином, проводя там политику в собственных интересах. Военные администрации осуществляли в них власть «по инструкциям от своих соответствующих Правительств, а также совместно, по вопросам, затрагивающим Германию в целом».

Программа совместного регулирования в четырех оккупационных зонах не была воплощена на практике. Единой политики Контрольного совета по экономической демилитаризации, репарациям и другим вопросам не существовало, и она проводилась каждой из оккупационных властей в автономном режиме. Так, демонтаж военных заводов в западных зонах оккупации был осуществлён лишь в незначительном объёме, монополистические объединения остались во владении прежних хозяев, была приостановлена работа Контрольного совета по вопросам взимания репараций с Германии. Западные державы выступили против создания общегерманских административных органов, образования общегерманских политических партий и профсоюзов.

Страны Запада рассчитывали на вытеснение советских войск с территории Германии, а желательно и с территории Европы вообще. Советское командование, напротив, не собиралось уступать своих позиций в новом послевоенном мире. При этом СССР всерьез относился к перспективе коллективного регулирования проблем Германии уже потому, что был материально заинтересован в подтверждении единства Германии. Дело в том, что ресурсным источником для восстановления разрушенной войной европейской части Советского Союза оставались репарации, получаемые с Германии. А основные германские производственные мощности находились в оккупированной западными союзниками части страны, и репарации для СССР оттуда поступали в мизерном объеме. Они совсем прекратились после 19 декабря 1947 г.[7] Одним из показателей намерения СССР сотрудничать с Западом была реализация решения о четырехсторонней оккупации Берлина, который после капитуляции Германии находился под исключительной юрисдикцией Красной армии[8].

В то же время политика построения плановой экономики, осуществлявшаяся СССР в Восточной Германии и курс его бывших союзников на утверждение в западных зонах оккупации рыночных отношений объективно делали невозможным нахождение согласованных решений. В июле 1946 г. СССР расценил требования о сохранении экономической целостности Германии, выдвинутые США в Контрольном совете, как попытку оказать на себя давление. В ответ на его заявление США и Великобритания направили свои действия на восстановление экономической целостности своих зон и учредили 1 января 1947 г. Бизонию.

23 февраля – 6 марта 1948 г. западные державы провели в Лондоне сепаратную конференцию по германскому вопросу. В ней приняли участие представители США, Великобритании, Франции, а также Бельгии, Нидерландов и Люксембурга; СССР на конференцию не был приглашен. Было принято решение об объединении трех оккупационных зон в одну (Тризония возникла после присоединения 8 апреля 1949 г. французской оккупационной зоны к Бизонии) и о включении Западной Германии в план Маршалла[9]. Фактически Лондонская конференция дала старт форсированной подготовки к созданию западногерманского государства и включению его в западный блок. Для этого к сентябрю 1948 г. должно было быть созвано Учредительное собрание Западной Германии, которое к началу 1949 г. должно было выработать и ввести в действие новую Конституцию нового же западногерманского государства. В Лондоне были приняты решения, предопределявшие раскол Германии.

В знак протеста против проведения Лондонской конференции Советский Союз бойкотировал 82-е заседание Контрольного совета, состоявшегося 20 марта 1948 г.: советский представитель покинул заседание, заявив, что четырехсторонний механизм разрушен отказом Запада информировать Советский Союз о решениях сепаратного совещания в Лондоне. После этого американские, английские и французские представители отказались продолжать работу в совместных органах. Контрольный совет как орган верховной власти в Германии фактически прекратил своё существование 23 марта 1948 г.

В июне 1948 г. план восстановления и развития экономики Тризонии был официально принят Франкфуртским советом и одобрен оккупационными властями. 20 июня 1948 г. здесь проводится сепаратная денежная реформа[10], которая распространяется на западные секторы Берлина. В ответ на это советские оккупационные власти вводят в обращение в своей зоне и в Берлине восточную валюту и для предотвращения хождения новых немецких марок в западных секторах Берлина 24 июня полностью перекрывают наземные коммуникации между западными зонами оккупации и Берлином «по техническим причинам». Началась советская блокада Западного Берлина. На Западе эту дату считают фактическим началом холодной войны.

Западные державы 24 июня вводят в действие «контрблокаду», прервавшую поставки в советскую зону оккупации угля и стали из Западной Германии, и налаживают снабжение Берлина с воздуха. Они (прежде всего США) организовали «воздушный мост» между западными зонами оккупации и Западным Берлином: каждые пять минут на западноберлинском аэродроме приземлялся американский военно-транспортный самолет.

Во всех учебниках истории на Западе функционирование того самого «воздушного моста» подается как американская победа. Однако он был возможен только благодаря бесперебойной работе Берлинского центра воздушной безопасности, который регулировал движение самолетов союзников над территорией Советской зоны оккупации. Стоило лишь отозвать из него советских военных авиадиспетчеров в воздушных коридорах над территорией советской зоны оккупации возник бы хаос, упорядочить который у западных держав без помощи органов Советской военной администрации Германии не было бы средств. Отказ СССР от введения ограничений на воздушных путях связи с Западным Берлином был обусловлен нежеланием «загонять в угол» западные державы, которые могли бы в такой ситуации пойти на необдуманные шаги. К тому же власти советской зоны оккупации сразу же выразили готовность снабжать Западный Берлин в достаточных количествах продовольствием и товарами из прилегающих районов советской зоны. Западный Берлин в полной мере воспользовался этой возможностью: никакие «воздушные мосты» не были бы в состоянии обеспечить всем необходимым город с почти трехмиллионным населением. Москва вовсе не хотела меряться силами с Западом – наоборот, она желала добиться взаимоприемлемых договоренностей[11].

Тем не менее, вокруг Берлина возник острый международно-политический кризис. Ситуация была настолько сложной, что обе стороны рассматривали вероятность начала новой большой войны, последствия которой были непредсказуемы. В результате, в середине февраля 1949 г. по инициативе американской стороны представителями США и СССР в ООН были начаты переговоры об урегулировании берлинского кризиса.

Через 11 месяцев блокады Советский Союз снял ее. Берлинский кризис был урегулирован в мае 1949 г. Достигнутое соглашение предусматривало, с одной стороны, отмену с 12 мая ранее введенных ограничений по транспорту и торговле между Берлином и Западной Германией, а также между западными и восточным секторами Берлина, а с другой – согласие Запада на созыв 23 мая в Париже сессии Совета министров иностранных дел четырех держав для рассмотрения «германского вопроса», включая положение в Берлине.

Внешняя сторона дела выглядела неплохо: в обмен на нормализацию обстановки на коммуникациях с Западным Берлином три державы согласились вернуться за стол переговоров по германской проблеме, чего СССР требовал с самого начала. Однако на деле западная уступка оказалась пустышкой: как раз 23 мая был введен в действие Основной закон (Конституция) ФРГ.

Режим союзного управления продержался до 1949 г., когда произошел раскол страны и образовались два немецких государства. В 1948 г. западные державы уполномочили глав земельных правительств в своих зонах оккупации созвать Парламентский совет для разработки конституции и подготовки создания западногерманского государства. Его первое заседание прошло в Бонне 1 сентября 1948 г. Конституция была принята советом 8 мая 1949 г., а 23 мая провозглашено создание Федеративной Республики Германии. Реакция Советского Союза не заставила себя долго ждать. План по созданию государства на востоке Германии был подготовлен в Москве еще в 1947 г. Однако из тактических соображений СССР ждал, чтобы первый шаг сделали западные державы. 7 октября 1949 г. временный парламент Восточной Германии – Народный совет – объявил о создании Германской Демократической Республики. Так был конституирован послевоенный раскол Германии, просуществовавший более 40 лет – до 3 октября 1990 г.

После раздела Германии фактически единственными функциями, выполнявшимися союзниками совместно, остались контроль воздушного движения, осуществлявшийся центром безопасности полётов с 1945 по 1990 годы, и охрана находившейся в ведении совместной администрации четырёх держав тюрьмы для военных преступников в Шпандау. Формально Контрольный совет был ликвидирован с ратификацией Договора об объединении между ФРГ и ГДР, который был подписан 31 августа 1990 г., и Договора «Два плюс четыре» (СССР, США, Великобритания, Франция, с одной стороны, и ГДР и ФРГ, с другой), когда прекратилось действие прав и обязательств четырех держав-победительниц в отношении Берлина и Германии, а Германия в целом обрела полный суверенитет.

Осмысливая послевоенное развитие Германии, приведшее к образованию двух германских государств и роль союзных держав в этом, следует признать, что такой никем не планировавшийся результат стал одним из проявлений глубоких противоречий бывших союзников. Германская проблема стала площадкой их наиболее острых проявлений. В принципе существовали и могли быть реализованы возможности образования единой демократической и миролюбивой Германии. Ведь смогли же союзные державы, координируя свою политику в отношении контроля над Австрией реализовать желание трёх держав «видеть восстановленной свободную и независимую Австрию» и предложение Советского Правительства о распространении компетенции Временного Австрийского Правительства, созданного в апреле 1945 г., на всю Австрию, которая 26 октября 1955 г. приняла конституционный закон о постоянном нейтралитете. Австрия обязалась не вступать ни в какие военные союзы и не допускать создания иностранных военных баз на своей территории. Нейтралитет Австрии признан большинством государств мира.

Сам факт создания Контрольного механизма в Германии воочию показал возможность плодотворного сотрудничества государств, в том числе имеющих несовпадающие геополитические интересы, различную социально-политическую мотивацию, ориентирующихся на разные идеалы и ценности. Накопленный им опыт – и положительный и отрицательный – может и должен быть учтен в новых условиях в организации сотрудничества не только России и Запада, включая США, ЕС, НАТО, но и во взаимодействии любых государств и коалиций, оказавшихся в конфликтной ситуации.

Старший научный сотрудник

Института военной истории МО РФ

доктор философских наук, профессор

[1] В результате разгрома фашизма Германия перестала существовать как самостоятельное государство, она была оккупирована. Страна после войны практически лежала в руинах. Промышленное производство было на уровне трети от довоенного, остро стоял жилищный вопрос, жизненный уровень упал на треть. Деньги обесценились, по тогдашним расчетам, доходы среднего немца позволяли приобрести пару обуви раз в 12 лет, а костюм – раз в 50 лет. Все более остро стояла тогда перед Германией задача восстановления экономики, возрождения промышленного производства, сельского хозяйства, торговли, финансовой и банковской системы, возвращения жизни народа к мирному укладу и нового развития системы государственного управления. (http://revolution.allbest.ru/international/00074575_0.html.)

[2] Согласно «Плану Моргентау» намечалось расчленение Германии; установление внешнего управления держав-победительниц над Рурским промышленным районом. Он должен был быть лишен всех отраслей промышленности, все оборудование демонтировано, а шахты закрыты. (http://revolution.allbest.ru/international/00074575_0.html.).

[3] Европейская консультативная комиссия (ЕКК) была создана в октябре 1943 г. по решению Московской конференции (1943) министров иностранных дел СССР, США и Великобритании и действовала в Лондоне до сентября 1945 г. 11 ноября 1944 г. в состав ЕКК в качестве ее четвертого постоянного члена было приглашено Временное правительство Франции. В задачи комиссии входило рассматривать европейские вопросы, связанные с окончанием военных действий, и давать трем правительствам совместные рекомендации. Комиссия подготовила и представила на утверждение, помимо названного, следующие соглашения: Документ о безоговорочной капитуляции Германии (25 июля 1944 г.), Протокол о зонах оккупации в Германии и об управлении «Большим Берлином» (12 сентября 1944 г.), Декларацию о поражении Германии и взятии на себя верховной власти в отношении Германии (12 мая 1945 г.) и другие. Все соглашения были утверждены правительствами СССР, США и Великобритании, правительство Франции утвердило часть соглашений. 6 сентября 1945 г. комиссия в соответствии с рекомендацией Берлинской конференции (1945) вынесла решение о своем роспуске.

[4] Окончательные границы Германии и её правовое положение должен был установить мирный договор, который так никогда и не был заключён до принятия Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии 1990 г.

[5] Независимая газета, 2008, 16 июня.

[6] http://www.dw-world.de/popups/popup_printcontent/0,,1580122,00.html

[7] Независимая газета, 2008, 16 июня.

[8] Пребывание войск западных держав в Западном Берлине опиралось не на «первоначальные оккупационные права», как у СССР, а на межсоюзнические соглашения. По логике вещей, нарушение западными державами этих соглашений (в частности, Потсдамского соглашения) ставило под вопрос их право находиться в Западном Берлине. К тому же создание трех коридоров для автомобильного и железнодорожного транспорта между западными зонами оккупации и соответствующими секторами Западного Берлина опиралось лишь на устную договоренность между главнокомандующими оккупационными войсками четырех держав, достигнутую в июне 1945 года. Письменно союзническим Контрольным советом для Германии было подтверждено в ноябре 1945 года лишь использование западными державами трех воздушных коридоров. (Независимая газета, 2008, 16 июня.)

[9] 5 июня 1947г. Джордж Маршалл, тогдашний госсекретарь США, провозгласил Программу восстановления Европы. Он обращается ко всем европейским странам — включая и Советский Союз – с призывом принять участие в программе восстановления континента. Однако СССР и государства, входящие в советскую сферу влияния, отказываются от этого предложения. Год спустя американский конгресс принял этот план, предусматривавший миллиардные кредиты. В него входили не только финансовые средства, но и поставки оборудования, подарки., так как считалось, что восстановление Германии – решающий фактор подъема Европы. До 1952 г. США направили из фондов программы $ 1389 млрд. и $ 2127 млрд. иной экономической помощи в тогдашние западные зоны оккупации, позднее в Федеративную Республику Германии.

[10] Денежная реформа назрела давно – уже с мая 1946 г. в Контрольном совете обсуждались возможные формы подавления чудовищной послевоенной инфляции путем введения новых денежных знаков. Однако общего решения нащупать не удавалось. СССР настаивал на том, чтобы часть новых банкнот печаталась в Лейпциге, то есть в Советской зоне оккупации, но Запад не соглашался. В январе 1948 г. к удивлению западных представителей советская сторона согласилась на централизованное изготовление новых банкнот. Главноначальствующий Советской военной администрации в Германии (СВАГ) маршал В.Д. Соколовский предложил поручить финансовому директорату при Контрольном совете выработать в течение 60 дней план единой денежной реформы для всех четырех зон. Начались интенсивные четырехсторонние консультации, в ходе которых по многим моментам был достигнут консенсус. Но американская военная администрация получила указание выйти из переговоров по истечении 60-дневного срока.

[11] Независимая газета, 2008, 16 июня. За два месяца до берлинского кризиса Черчилль вносил предложение нанести превентивный ядерный удар по СССР; в начале кризиса американцы перебросили в Англию 60 бомбардировщиков Б-29, способных нести ядерное оружие; командующий войсками США в Германии генерал Люциус Клей настаивал на «прорыве блокады Берлина» с помощью вооруженного конвоя. (Там же.)

Старший научный сотрудник

Института военной истории МО РФ

доктор философских наук, профессор

Бельков Олег Алексеевич